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    浅析国家监察体制改革的重要意义和问题对策

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    中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议,于2018年2月26日至28日在北京举行。全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。
    时代是出卷人,我们是答卷人,人民是阅卷人,中国特色社会主义进入新时代,新时代呼唤新作为。深化党和国家监察体制改革是推进全面从严治党的一场深刻变革,是事关全党全局的重大政治改革。我们要坚持以习近平同志为核心的党中央坚持改革决心、保持战略定力,为全面深入推进国家治理体系和治理能力现代化交出的完美答卷。
    一、国家监察体制改革的重大意义
    十八大以来,中央强力反腐,以雷霆万钧之势横扫腐败官场,以霹雳手段重拳出击,反腐败斗争压倒性态势正在形成,不敢腐、不能腐的工作机制逐步完善,在看到反腐巨大成效的同时,也应当清醒认识到,当前我国还处在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化这样一个历史时期。各方面的体制机制制度还不够完善,滋生腐败的土壤和条件在短期内还难以全部铲除,反腐败斗争任务仍然十分艰巨,反腐败形势依然严峻复杂。所以深化党和国家监察体制改革意义重大。
    一是国家监察体制改革是全面依法治国的需要。十八大之后,党中央提出了“四个全面”战略布局,全面依法治国是重要战略举措。全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。我们党经过长期探索实践,已经形成了一整套层次清晰、运行有效的党内监督制度体系,使管党治党建设党有章可循、有规可依。
    二是国家监察体制改革是推进国家治理体系、治理能力现代化的需要。十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标就是推进国家治理体系和治理能力现代化。没有厉行法治的决心,没有健全完备的法律制度体系,没有实施法治的能力和水平,很难称得上是现代化国家??杉?,治理体系和治理能力现代化,最重要的就是在治国理政方面形成一套完备的、成熟的、定型的制度,通过有效运转的制度体系,实现对国家和社会的治理,说到底就是实现治理体系和治理能力的制度化、法治化。建立国家监察委员会,形成高效权威的国家监察体系,有利于提升国家治理能力,推进国家治理体系和治理能力现代化。
    三是国家监察体制改革是服务发展、引领发展、创新发展,保持党和国家适应新时代领导和执政的需要。党和国家的机构改革拉开了新时代中国特色社会主义不断发展和完善的宏大序幕。我们完全相信,中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导者践行者,将一如既往地推动中国特色社会主义事业迈向新高度。最终能够实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦,也必将建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。
    二、深化国家监察体制改革的前瞻性和优势性
    习近平总书记在党的十九大报告中明确提出,要坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,充分发挥我国社会主义制度优越性。为此,必须要完善监督制度,做好监督体系顶层设计。国家监察体制改革的一个根本出发点就是,要健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。
    一是强化了党对反腐败工作的统一领导。强化党内反腐败斗争的统一领导,使党内监督和人民群众监督相结合,形成发现问题、纠正偏差的有效机制。从组织形式、职能定位、办案程序上实现由“结果领导”走向“全过程领导”,保证了党对反腐败工作的决策权、审批权、监督权,促进了依法治国与依规治党的有机统一。建立了集中统一、权威高效的监察体系。纪委与监委合署,党内监督与国家监察互补,监察机关权威性、独立性明显增强。监察程序与司法程序有序对接,监察机关与司法执法机关既相互配合又相互制约,形成监察权有效运行机制。实现了对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。改革后,实现了由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变。提升了区域治理能力和治理水平。改革有力促进了全面从严治党及反腐败斗争向纵深发展。
    二是整合职能,集中了反腐败资源力量。建立国家监察委员会,可以整合反腐败资源力量,形成集中统一、权威高效的反腐败体制,有利于形成严密的法治监督体系,实现全面推进依法治国的目标。监察委员会职能大体上分为监督、调查和处置三个方面,由内部不同的职能部门负责。调查部门既有对违纪违法行为的调查,也有对涉嫌职务犯罪的调查。从国家反腐败力量资源的整合以及强化党对反腐败斗争的统一领导的角度讲,检察院部分职能的转隶,可以形成统一集中、权威高效的反腐败体制,更好地发挥国家监察委员会反腐败的作用。保证我们的监督力量能够覆盖延伸到所有的公职人员,使得我们的监督体制和监督机制更加制度化、规范化。
    三是丰富监察手段,完善监察程序。现行的《行政监察法》《行政监察法实施条例》赋予监察机关检查、调查、建议和行政处分等权力,但是并未赋予监察机关行使查封、扣押、冻结等强制措施以及强制执行的权力,这在一定程度上影响到了监察效用的发挥。制定《国家监察法》修改相关法律法规,增加了行之有效且符合法治精神的监察手段。如将监察巡视制度作为一种法定监督方式予以规定,实行巡视人员、巡视对象、巡视单位的流动制,一次巡视一次授权;打破主要以检查、调查、处理等事后监督为主的监督方式格局,综合、灵活运用事前、事中监督,加强文件廉洁性、合法性审查,重点工作环节现场监督等方式;授予监察机关采取强制措施和强制执行的权力,可以对涉案财产和账户实施查封、冻结、扣押等措施;实行监察对象个人重大事项报告制度,包括财产收入、出国出境情况、配偶子女的从业情况及其他的需要报告的事项,同时要向社会公开。
    四是扩大监察范围,明确监察对象。国家监察体制改革,需进一步明确监察对象。行政监察对象与国家监察对象不同:前者只对行政机关公务员和行政机关任命的其他人员实施监察,而后者对所有行使公权力的公职人员均实施监察,实现监察对象全覆盖。
    三、 国家监察体制改革的难点及对策
    国家监察委员会设立后,检察院反贪污贿赂、反渎职、预防职务犯罪等职能,包括机构和人员,将一并转隶到国家监察委员会。检察院与国家监察委员会如何进行协调衔接?国家监察委员会是否拥有批捕、起诉的权力?需要处理好这些问题。
    一是处理好调查权的问题。国家监察委员会应当定位为执法监督机关,而非司法机关。国家监察委员会行使监督、调查、处置等权力。检察院拥有的侦查权、批捕权、公诉权,国家监察委员会并不继受行使。监察委员会的调查权不会取代检察院的侦查权,性质上也不同于侦查权。国家监察委员会应该拥有调取资料和证据、勘验、扣押、查封、进入场所或驻地等调查权,以便充分发挥监察和反腐败的职能。在制定《国家监察法》时,应当整合调查措施并使其法律化,将调查权统一赋予国家监察委员会。
    二是处理好监察委员会的处置权问题?!缎姓嗖旆ā犯秤栊姓嗖旎囟约嗖於韵蟮慕ㄒ楹托姓Ψ秩?,对涉嫌犯罪的监察对象应当及时移送司法机关依法处理。司法机关受理案件后将进一步侦查,并依法批捕和提起公诉。国家监察委员会成立后,行使的处置权多数情况下是程序性权力,不是最终的处理权。只有当监察对象仅存在违反违法违纪情形需给予行政处分时,监察委员会的处置权才是实体性的。因此,要做好国家监察委员会和司法机关的协调衔接工作。国家监察委员会对涉嫌犯罪的监察对象无权决定批捕与否、起诉与否,无权酌情免责,只能依法调查完毕后及时移送司法机关处理。检察院对监察委员会移送的案件,如果认为不构成犯罪,能否撤案或者不批捕?从法理上讲,检察院有这个权力。因为权力有分工,要相互监督制约。批捕权、起诉权、审判权是司法机关的权力,国家监察委员会不能越俎代庖,不能说“我认为是犯罪,就一定是犯罪”。尽管在腐败案件高发多发的阶段,纪委或者监察委员会立案调查的案件,一般来说都会走到司法程序。但在顶层设计时,必须处理好国家监察委员会与司法机关相互监督制约协调的关系。国家监察委员会不行使司法机关的权力,只行使执法监督机关的监督、调查、处置权。以技术侦查为例,在案件侦查阶段,只有经过有关机关严格审批后,才能针对犯罪嫌疑人实施技术侦查??杉?,技术侦查是公安机关和检察机关依法享有的权力,不是国家监察委员会的权力。因此,应当严格划分国家监察委员会和司法机关的权力边界,做好相应权力的衔接协调工作。
    三是处理好对国家监察机关的有效监督和制约问题。国家监察委员会是一个新的国家机关,其行使的监察权必须接受监督和制约。1.强化人大监督。国家监察委员会由人民代表大会产生,对人民代表大会负责,因此也要接受人民代表大会的监督。作为合署办公机构,纪委接受上级党委、上级纪委的党内监督,监察委员会接受人民代表大会的监督,本质上它是一个权责一致、接受监督制约的机构。2.强化司法监督。党的十八届六中全会强调,各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。对国家监察委员会的司法监督,是在权力的分工、制衡、制约中实现的。3强化自我监督。自我监督是最重要的监督。离开了共产党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力,无法彻底铲除腐败。4. 强化社会监督。民众和舆论监督也是监督国家监察委员会的有效方式。党的十八届六中全会强调,要支持民主党派履行监督职能,重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议。要认真对待、自觉接受社会监督。5. 强化党的监督。国家监察委员会是一个国家机构,其党员身份的工作人员,尤其是党员领导干部当然要接受党的监督。强化对国家监察委员会的监督,也是党内监督的重要内容。党的十八届六中全会强调,监督是权力正确运行的根本保证,是加强和规范党内政治生活的重要举措。
     

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